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Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF

27.03.2013

Grundlagenbericht Rohstoffe

Bericht der interdepartementalen Plattform Rohstoffe an den Bundesrat

Executive Summary

Die Schweiz ist traditionell ein weltweit bedeutender Handelsplatz für Rohstoffe, dessen Bedeutung im letzten Jahrzehnt markant zugenommen hat. Aufgrund des zunehmenden öffentlichen

Interesses an der Rohstoffbranche und der innen- und aussenpolitischen Bedeutung des Themas haben das EDA, EFD und WBF den Bundesrat im Frühjahr 2012 über ihre Absicht informiert – unter Einbezug der betroffenen Ämter aller Departemente – zu Handen des Bundesrates das vorhandene Wissen in der Bundesverwaltung zur Rohstoffthematik zusammenzutragen, damit verbundene Herausforderungen darzustellen und Empfehlungen aufzuzeigen.1 Zahlreiche Themenfelder betreffen dabei nicht den Rohstoffsektor allein. Weiter hält der Bericht fest, dass die Schweiz in der Regel keine spezifisch auf einzelne Sektoren ausgerichtete Wirtschaftspolitik betreibt, sondern ihre Politik für Rahmenbedingungen für den gesamten Wirtschaftsstandort, einschliesslich den Rohstoffsektor und den von ihm betroffenen Menschen im In- und Ausland ausrichtet.

Der vorliegende Bericht unterstreicht die grosse volkswirtschaftliche und finanzpolitische Bedeutung der Rohstoffbranche für die Schweiz. Die Schweiz ist für einzelne Rohstoffe – wie beispielsweise Rohöl – der weltweit grösste Handelsplatz. Gemäss Schätzungen sind gegen 500 Unternehmen und rund 10‘000 Mitarbeitende im Rohstoffhandelsgeschäft tätig, welches neben dem Handel auch das Frachtgeschäft, die Handelsfinanzierung und die Inspektion und Warenprüfung umfasst. Der Rohstoffcluster trägt rund 3,5% zum Schweizer BIP bei.

Der Grund für die bedeutende Stellung der Schweiz im weltweiten Rohstoffhandel liegt in der langen Tradition dieses Sektors hierzulande und dem für Unternehmen aller Sektoren günstigen Umfeld. Dieses zeichnet sich ebenso durch stabile und vorhersagbare politische, ökonomische und rechtliche Rahmenbedingungen aus wie durch eine konkurrenzfähige Unternehmensbesteuerung und eine unternehmerfreundliche Regulierung. Neben weiteren Standortfaktoren wie gut ausgebildeten Arbeitskräften oder der hohen Lebensqualität trägt das hoch entwickelte und stabile Finanzsystem zur Attraktivität des Rohstoffhandelsplatzes Schweiz bei. Rohstoffhändler sind für die Absicherung von Risiken und die Handelsfinanzierung auf einen leistungsfähigen Finanzsektor angewiesen. Ein starker Rohstoffhandelsplatz stellt umgekehrt für die Anbieter von Finanzdienstleistungen eine Diversifizierungsmöglichkeit zu ihrer übrigen Geschäftstätigkeit dar.

Im vorliegenden Bericht wird die Versorgungssicherheit der Schweiz mit Rohstoffen nicht behandelt, da zu dieser Thematik bereits verschiedene Berichte in Erfüllung parlamentarischer Vorstösse verfasst wurden.

Mit ihrer bedeutenden Stellung im Rohstoffhandel gehen für die Schweiz verschiedene Herausforderungen einher. Der Wirtschaftsstandort Schweiz steht auch in Bezug auf den Rohstoffsektor in einem starken internationalen Wettbewerb v.a. mit Singapur, Dubai (Vereinigte Arabische Emirate), China (insbesondere Hongkong), den USA, Grossbritannien und den Niederlanden. Aufstrebende Standorte haben sich gegenüber der Schweiz besonders in den Bereichen Besteuerung und regulatorisch bedingter Kosten attraktiv positioniert und befinden sich auf aktiver Werbetour. Generelle Abwanderungstendenzen sind derzeit nicht auszumachen, vieles wird aber davon abhängen, ob es der Schweiz gelingt, auch in Zukunft einen konkurrenzfähigen rechtlichen und wirtschaftlichen Rahmen bereitzustellen. Somit ist die Schweiz herausgefordert, ihre attraktiven und verlässlichen Rahmenbedingungen – einschliesslich einer wettbewerbsfähigen Besteuerung und eines effizienten Finanzplatzes – zu erhalten und zu stärken.

Die Schweiz hat ein strategisches Interesse, die nachhaltige Entwicklung auch dieses Sektors zu unterstützen. Rohstoffe sind strategische Güter und der wachsende Handel mit Rohstoffen verleiht der Schweiz Impulse für den Arbeitsmarkt und die Steuereinnahmen. Mit der zunehmenden Bedeutung dieser Branche gehen weitere ernst zu nehmende Herausforderungen einher, u.a. in Bezug auf die Menschenrechte und Umweltsituation in rohstoffexportierenden Ländern, die Korruptionsbekämpfung sowie dem Phänomen des „Rohstoff-Fluchs“ in Entwicklungsländern. Mit diesen Herausforderungen können auch Reputationsrisiken für einzelne Unternehmen sowie für die Schweiz als Land verbunden sein, v.a. dann wenn das Verhalten von in der Schweiz domizilierten Unternehmen von der Schweiz vertretenen und unterstützten Positionen im Bereich der Entwicklungspolitik, Friedensförderung, Menschenrechte sowie Sozial- und Umweltstandards entgegenlaufen sollte.

Mit all diesen Aspekten und den damit verbundenen Fragen u.a. solche zu Transparenz bei Produkte- und Finanzflüssen sowie Besteuerungs- und Aufsichtsfragen gilt es sich im Rahmen laufender finanz-, wirtschafts-, aussen- und entwicklungspolitischer Bestrebungen konstruktiv und mit der erforderlichen Differenziertheit auseinanderzusetzen und Lösungsvorschläge in den international relevanten Gremien aktiv einzubringen. Dabei müssen Rohstoffhandel und Rohstoffförderung differenziert betrachtet werden, auch wenn verschiedene Unternehmen Aktivitäten in beiden Bereichen haben. Der Bundesrat erwartet von allen in oder aus der Schweiz operierenden Unternehmen ein integres und verantwortungsvolles Verhalten in Bezug auf die Einhaltung von Menschenrechten sowie von Umwelt- und Sozialstandards im In- und Ausland. Vor allem in fragilen Staaten mit mangelhafter Gouvernanz sind Bevölkerung und Wirtschaft bei Nichteinhaltung internationaler Standards besonders betroffen.





Der vorliegende Bericht nimmt unter Berücksichtigung laufender internationaler Entwicklungen eine Auslegeordnung über das Engagement der Schweiz und über den aktuellen Stand der in der Schweiz geltenden Regelungen vor.

Bei der Finanzmarktregulierung wurde die Ausarbeitung neuer gesetzlicher Regelungen für den ausserbörslichen Handel von Derivaten in Angriff genommen. Diese Reformen werden entsprechend den internationalen Standards der G20 und des Financial Stability Boards (FSB) die Transparenz im Derivatehandel – darunter auch jenen mit Rohstoffderivaten – erhöhen. Zudem erfüllt die Schweiz bereits heute mehrheitlich die Prinzipien der International Organization of Securities Commissions (IOSCO) zur Regulierung und Überwachung der Märkte für Rohstoffderivate.

Im Bereich der Geldwäschereibekämpfung setzt die Schweiz die Standards der Groupe d’action financière (GAFI) um. Aufgrund der Revision der GAFI-Empfehlungen, welche 2012 verabschiedet wurde, beabsichtigt die Schweiz, ihr Dispositiv zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung zu stärken. Die entsprechende Vernehmlassungsvorlage wurde vom Bundesrat am 27.02.2013 verabschiedet.

In ihrer Sanktionspolitik folgt die Schweiz den Beschlüssen des UNO-Sicherheitsrates. Darüber hinaus hat sich die Schweiz seit 1998 in praktisch allen bedeutenden Fällen den von der EU erlassenen Sanktionsmassnahmen angeschlossen. Sanktionsmassnahmen im Rohstoffbereich Seite 2 von 50 stellen ein wichtiges wirtschaftliches Druckmittel gegen Staaten bzw. Regimes dar, weil damit eine wichtige Einnahmequelle des sanktionierten Staates unterbunden wird.

Im Bereich der Finanzflüsse zwischen rohstofffördernden Unternehmen und staatliche Stellen begrüsst der Bundesrat eine grössere Transparenz. Deshalb beteiligt er sich aktiv an der Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) und fördert damit die Offenlegung solcher Zahlungen. Des Weiteren verfolgt er die entsprechenden internationalen Entwicklungen und die Regulierungsvorhaben in den USA (Dodd-Frank-Act) und der EU (Rechnungslegung- und Transparenzrichtlinien) aufmerksam.

Ein wichtiges Element im internationalen Standortwettbewerb, wenn auch nicht das einzige, ist nebst der Höhe des anwendbaren Steuersatzes auch die Ausgestaltung der Steuerregimes. Einige in der Schweiz bestehende Unternehmenssteuerregimes werden durch die EU kritisiert, weil sie in- und ausländische Erträge unterschiedlich behandeln. Im Rahmen der laufenden Unternehmenssteuerreform III und dem Dialog mit der EU über Unternehmenssteuerregimes verfolgt die Schweiz das Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmensstandortes zu festigen, den Haushalten von Bund und Kantonen Rechnung zu tragen sowie die internationale Akzeptanz des Schweizer Steuersystems zu erhöhen.

Global tätige Rohstoffkonzerne stehen – wie andere multinationale Unternehmen – mitunter in der Kritik, mit einer entsprechenden Ausgestaltung ihrer Konzern- und Verrechnungspreisstrukturen Steuersubstrat in Länder mit einer tiefen Besteuerung zu verlagern. Mit dem Abschluss von Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) und Steuerinformationsabkommen (Tax Information Exchange Agreement, TIEA) unterstützt die Schweiz Entwicklungs- und Schwellenländer, gegen eine missbräuchliche Ausgestaltung von Verrechnungspreisstrukturen vorgehen zu können.

Die im Rohstoffsektor beteiligten Akteure tragen in ihrem Handeln angesichts eines oft fragilen Umfelds eine besondere Verantwortung beispielsweise zur Respektierung von Menschenrechten, zur Vermeidung von Korruption und zum Schutz der Umwelt. Obwohl die Hauptverantwortung für die Einhaltung von Gesetzen und Standards grundsätzlich beim rohstoffabbauenden Gaststaat selbst liegt, wächst international die Einsicht, dass mit der Globalisierung und der zunehmenden Bedeutung privater Akteure zusätzliche Lösungen erforderlich sein können. Fragile und konfliktbetroffene Staaten verfügen dazu alleine oft über nicht genügend Kapazitäten.

Die Schweiz fördert deshalb aktiv die Entwicklung und Umsetzung internationaler Initiativen und Standards und unterstützt verschiedene Instrumente zur Förderung einer verantwortungsvollen Unternehmensführung. Von international tätigen Unternehmen wird erwartet, dass sie neben der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben im In- und Ausland auch Sorgfaltspflichten im Sinne der Corporate Social Responsibility wahrnehmen. Mit ihrem entwicklungspolitischen Engagement trägt die Schweiz zudem zur Stärkung der Gouvernanz von rohstofffördernden Gaststaaten bei.

Zentrale Handlungsfelder sind dabei insbesondere die Stärkung demokratischer, juristischer und steuerpolitischer Kapazitäten in den Gaststaaten sowie bessere Standards bei der Transparenz und Rechenschaftspflicht.

Bezüglich der aktuellen Rechtslage im Kontext multinationaler Unternehmensaktivitäten lässt sich festhalten, dass eine Klage vor schweizerischen Gerichten gegen Muttergesellschaften mit Sitz in der Schweiz wegen im Ausland durch ausländische Tochterunternehmen oder Zulieferer begangener Handlungen u.a. aufgrund des Territorialitätsprinzips nur beschränkt möglich ist. Das schweizerische Prozessrecht beruht im Bereich der unerlaubten Handlungen auf dem international anerkannten Grundsatz, dass stets das Gericht zuständig sein soll, das den engsten Bezug zum Sachverhalt aufweist und diesen deshalb auch am besten beurteilen kann.

*** Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Schweiz bereits viel zur Gewährleistung eines sowohl wettbewerbsfähigen als auch integeren Wirtschaftsstandortes einschliesslich des Rohstoffhandelsplatzes unternimmt. Gleichzeitig gibt es Bereiche, in welchen das Engagement noch verstärkt werden kann und soll. Auf Basis der vorgenommenen Auslegeordnung hat der Bundesrat die 17 Empfehlungen in den Schlussfolgerungen (siehe Kapitel 6) gutgeheissen.

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6. Schlussfolgerungen und Empfehlungen Der Rohstoffsektor und insbesondere der Rohstoffhandel hat sich zu einem bedeutsamen Wirtschaftszweig der Schweiz entwickelt, welcher einen zunehmend wichtigen Beitrag zu Wertschöpfung, Arbeitsplätzen und Steuererträgen leistet. Die Schweiz ist weltweit einer der wichtigsten Rohstoffhandelsplätze. Ein gut organisierter Rohstoffhandel trägt auf globaler Ebene zu einer effizienten und nachhaltigen Allokation von Rohstoffen bei.



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